人才流动是人才充分发挥作用的前提条件。中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）指出，要破除人才流动障碍，畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道，并促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动。人才在横向与纵向流动中会遭遇哪些障碍？如何畅通渠道，促进人才合理流动？本期我们邀请人社领域代表和相关专家就此话题展开探讨。

主持人：本报记者 李燕

讨论嘉宾：

山东省青岛市人社局局长 纪 敏

贵州省人社厅人力资源市场处处长 胡旋律

浙江省人才发展研究院执行院长 许为民

江苏省社科联研究室副主任、副研究员 刘西忠

辽宁省人社厅政策研究处 侯明昆

毕传国/绘

 

人才实现横向流动的障碍表现在哪些方面？为什么会出现这些问题？

◆户籍、身份、学历、人事关系等一些条件的限制，仍在客观上制约着人才的横向流动。体制内人才向体制外流动，一些后顾之忧还未得到很好解决。

◆造成人才横向流动障碍的原因有：人力资源服务业不够成熟完善，现行人才管理体制和人才使用机制缺乏有机衔接，公共服务均等化程度不够，区域间经济发展水平不平衡。

纪敏：近年来，从中央到地方，一些制约人才横向流动的不利因素正在逐步改善或取消。但是，户籍、身份、学历、人事关系等一些条件的限制，仍在客观上制约着人才的横向流动。在部分城市，户籍限制仍然是制约高层次人才、急需紧缺人才流动的因素之一。在机关事业单位内部流动方面，则受到身份性质、福利待遇等制约。体制内人才向体制外流动，一些后顾之忧还未得到很好解决，不利于鼓励体制内人才特别是高校、科研院所人员到企业创新创业。

在诸多条件中，身份限制是一个重要因素。现阶段，机关事业单位不同身份人员的管理方式、工资福利、晋升渠道等不尽相同，这些制度上的差异可能形成“玻璃门”。还有岗位设置的因素，因为没有相应等级岗位或岗位无空缺，一些单位只能“望”才兴叹。

人事关系的处理，也是一个不可忽视的方面，包括合同管理、服务年限、教育培养、知识产权等。处理不好，也会影响人才的顺畅流动。在人才服务方面，也需要解决好机制不健全、个性化服务不足、人事档案管理手段滞后等问题，在服务体系上助推人才流动。

另外，体制内的人才向体制外流动，还存在心理上的障碍。一方面，在心理上对附加在自身的公务员或事业编身份上的职务职级、工资福利、职称、编制等方面的问题考虑较多；另一方面，担心自身能力不够，一旦辞职创业失败，没了退路，顾虑较多。为此，青岛拟出台鼓励市属高校、科研院所的科研人员创业或到企业工作的政策，设置一段“过渡期”，解除他们的后顾之忧。

胡旋律：我认为人才横向流动障碍主要体现在三个方面：一是人才对需求、就业岗位信息了解不充分，对社会人才流动趋势、个人流动前景、流动成本难以进行准确的判断、评估，自然无法做出适当的流动性选择。二是区域间人才流动的成本较大。如人才流动中所考虑的户籍、社会保障、配偶安置、子女就学等成本因素问题得不到有效解决。三是欠发达地区就业机会总体偏少，就业途径单一，人才向欠发达地区流动的动力不足。

我认为，导致这些问题的原因主要有以下几点：一是人力资源市场建设和人力资源服务业不够成熟完善，不能对人才流动提供充分的人才评价、信息参考以及就业分析和指导。市场配置人力资源的决定性作用还需要进一步发挥。二是现行的人才管理体制和人才使用机制不够开放灵活，条块分割，相互之间缺乏有机衔接。三是现行相关制度和公共服务均等化程度不够，对人才流动形成了现实的限制，如户籍、社会保障、档案管理等制度不够健全完善，一定程度影响了人才在区域间的流动。四是区域间经济发展水平不平衡，欠发达地区人才特别是高层次人才的供需矛盾十分突出。

侯明昆：长期以来，人才在不同类型的单位间流动，需要翻越“身份、级别、待遇”等多座山峰，相互间难以实现便捷转换。除了这些制度性壁垒，还有些单位担心部门利益受损，不愿看到“煮熟的鸭子飞走了”，列出了多种限制条件。人才有横向流动愿望时，在人事关系转移上，不被原单位支持，甚至是受到阻挠，一定程度造成了人才流出难于人才引进的局面。

  

人才实现纵向流动的障碍表现在哪些方面？为什么会出现这些问题？

◆很多边远区市、基层单位反映，自己培养的人才留不住，急需的人才引不进，严重制约了地方、单位的发展。

◆人才不愿向下流动，原因在于发展通道有别，缺乏有效激励，保障措施不力。

纪敏：应该说，近年来中央、地方在促进人才纵向流动上，下了大功夫。比如，为了促进基层公务员向上流动，建立了基层遴选制度，畅通了基层公务员向市、省、国家部委机关的流动渠道；为鼓励引导人才向基层一线流动，建立了大学生“三支一扶”制度等。但从实际情况看，制约人才纵向流动的障碍主要表现在向下流动上，多数人才愿意向上流动，不愿向下流动；愿意到上级部门、单位工作，不愿意到基层、一线工作；愿意到条件好、待遇高的地方、单位工作，不愿意到条件差、待遇低的地方、单位工作。很多边远区市基层单位反映，自己培养的人才留不住，急需的人才引不进，严重制约了地方、单位的发展。

人才不愿向下流动，我认为主要有以下几方面原因：一是发展通道有别。虽然在职务晋升上，已经实行了基层公务员职务与职级并行制度，但在事业发展上，上级部门的视野开阔、资源丰富，有益于个人成长，基层一线与之相比则处于“劣势”。二是缺乏有效激励。能上能下是激励干部干事创业的重要保障，但在当前机关事业单位“金字塔”体制结构中，激励效果还不明显，影响了人才纵向流动的积极性。三是保障措施不力。教育、医疗、生活环境等方面的差距，也是导致人才不愿待在基层一线单位的原因之一。

侯明昆：基层一线条件艰苦、资源匮乏、收入待遇较低，难以有更好的条件来照顾家庭。在纵向流动上存在一种普遍倾向，大家更愿意“宅”在大城市，“浮”于高楼大厦间，不愿到急难险重的岗位上去。造成人才流动能“上”不能“下”，盼“高”不愿“低”。

许为民：我国有数千万规模的专业技术人才队伍，其中教育和卫生系统人员占到70%以上，国家机关和其他社会组织中的专业技术人员再占去一部分，最终分布在企业一线的专业技术人员总体不到20%，且越往基层该比例越低。大量专业技术人才积聚在体制内且难以流向企业一线。

刘西忠：不可否认，人才纵向流动难客观存在。一方面，是思想观念层面的原因。“人往高处走”，渴望通过纵向流动改变身份命运者数量众多、意愿强烈，在客观上造成竞争激烈同时，也引发一些地方的“拦坝堵截”。另一方面，纵向分层，横向分营，部门行业之间的壁垒森严，造成社会分层“凝固化”和社会流动“缓慢化”趋势。

  

如何解决这些问题，促进人才合理流动？

◆政府部门要通过制度设计，在工资待遇、职务晋升、职称评定、成长平台等方面进行倾斜，同时在住房保障、医疗保健、子女入学等基础设施建设方面加大投入，积极改善环境，鼓励和引导人才向基层一线流动。

◆畅通流动渠道方面，要打破条块分割化、身份藩篱化、分层凝固化；加强制度建设方面，要完善流动机制、架设流动桥梁、解除流动之忧。

纪敏：促进人才顺畅合理流动，是实现人才资源有效配置、更好发挥人才效能的必然选择，要做好以下几点：

一是把握人才流动规律。要充分尊重人才供求规律和流动规律，根据人才意愿和市场需要推动人才合理有序流动，促进人才链、创新链、产业链、市场需求有机衔接。根据人才规律，逐步健全完善人才评价机制、人才激励机制、人才培养机制，为人才流动提供制度保障，畅通人才流动渠道，激活人才红利。

二是注重顶层设计。打破人才流动的各种障碍，涉及改革的方方面面，不是一个地域、一个部门、一个环节可以解决的，需要进行系统的顶层设计，拿出一整套的改革措施，扎实推进。比如，加快建立人才的跨区域、跨单位选聘制度，健全人才流动的法律维护机制，包括知识产权、合同管理、服务年限、教育培养、服务配套、社会保障、进入退出机制等，通过对制度的完善，实现人才的无障碍流动。

三是发挥市场作用。人才的流动，不能采取简单的行政手段，而应因势利导，发挥市场配置人才资源的作用。要进一步突出市场导向，建立健全人才市场体系，加强人才要素市场建设，推进人才网络服务、中介服务和自律组织建设。要采取淡化“身份”的创新举措，打破人才“单位管理”的体制壁垒，加强社会化的保障措施，以激活人才市场，实现对人才的市场化管理，促进人才价值的自我实现。

四是发挥政府职能。政府部门要通过制度设计，在工资待遇、职务晋升、职称评定、成长平台等方面进行倾斜，同时在住房保障、医疗保健、子女入学等基础设施建设方面加大投入，积极改善环境，鼓励和引导人才向基层一线流动。

许为民：人才保障首先要落实到户籍、人事档案、社会保险、医疗保险等方面。比如浙江省今年就全面放开了除杭州市城区以外的所有县（市）落户限制。这些改革，大大降低了企业引进人才办理户籍、住房、社保、医保、教育、就业和各种证件手续的门槛，为人才流动带来极大利好。目前，加大柔性流动是促进体制内人才和智力更多流向企业比较现实可行的路径之一。政府要放宽人才柔性流动的体制机制束缚，探索双向挂职、短期工作、项目合作等柔性流动政策。可出台鼓励高校和科研院所等事业单位科研人员到企业兼职的政策，鼓励符合条件的科研人员保留原单位基本待遇，带着科研项目和成果离岗创业。

另外，要鼓励高校和科研院所设置一定比例的流动岗位，党政机关设置挂职锻炼岗位，吸引有创新实践经验的企业家和企业科研人员兼职，实现人才的双向柔性流动。

人才流动是一把双刃剑，这方面的体制机制创新需要发挥行业协会作用，也可以借鉴“俱乐部运动员转会费”的办法，探索建立人才流动的协商补偿机制。通过规范市场行为，优化人才竞争环境，促进人才合理流动。

刘西忠：我认为，要破除人才流动的障碍，重在畅通流动渠道，加强制度建设。

在畅通流动渠道方面，一是打破条块分割化，实现人才跨领域交流。很多基层人才在职业生涯中都会遇到难以突破的天花板，不妨换一块天花板，打破部分部门人员长期不流动的沉闷局面。二是打破身份藩篱化，注重从工人、农民和知识分子中招收公务员和事业单位员工，为基层优秀人才留出一定的成长空间和成才通道，同时鼓励体制内人才向体制外有序流动。三是打破分层凝固化，为处于较低社会阶层的人才创造更多的向上流动的公平机会，逐步实现社会形态由哑铃型向橄榄型转变。

在加强制度建设方面，一是完善流动机制。促进人才有效有序流动，必须以党管人才为前提，以法规制度作保障，做到“流”有正确方向，“动”有法律规章。二是架设流动桥梁。完善公务员职位分类管理，建立行政机关、事业单位、国有企业和社会各类人才相贯通的职位评价体系和职业间岗位参照体系，搭建干部人才流动的立交桥。三是解除流动之忧。建立与现代社会发展相适应的人才产权制度，改革束缚人才流动的户籍制度、身份制度、档案管理制度、薪酬福利制度，完善社会保障制度等。

侯明昆：仅靠市场化手段难以促成人才自觉自愿向基层流动，单凭鼓励自由流动难以促成人才合理布局。这就要求有形之手参与，需要政策予以驱动。一方面，提高人才到艰苦基层岗位效力的积极性，比如人才在基层可适当提高一个层级任职，并享受相关待遇；另一方面，要鼓励人才将个人价值的实现和国家发展相结合，通过在基层的摸爬滚打和艰苦岗位的不断历练，既增长个人才干，又能找到事业发展的蓝海。

新闻链接

上 海

建立人才流动“旋转门”机制

近年来，上海着手建立学校、企业、社会融合的人才流动“旋转门”机制，出台《加强上海高校新型智库建设的指导意见》，明确高校保留3％编制额度，专门用于支持鼓励高校教师创办企业或到企业兼职、企业人才到高校兼职的双向流动。

上海提出，建立高校智库人员引进和聘用柔性流动运行机制，实现研究者在政府、企业、高校智库之间有序流动，通过推行“旋转门”制度促进研究者柔性流动。鼓励高校教师到政府挂职或到各类研究机构全职从事咨询研究工作。教师全职到政府或研究机构工作且人事聘用关系不变的，可保留事业编制。探索设立特聘岗位、兼职岗位的年薪制，用于吸引政府、高校、研究机构和企业的优秀咨询研究人员。

天 津

“组合拳”助推京津冀人才加速流动

近年来，天津市陆续出台吸纳高层次人才，特别是助推京津冀人才流动的组合政策，吸引了一大批北京、河北的高端人才带着项目来津落地创业，为全市经济社会发展输送不竭动力。

为吸纳更多的人才参与自贸区、自创区发展，今年，该市印发《支持“双创特区”加快集聚人才率先建成人才改革试验区的九项措施》，明确实施京津冀人才资质互认互准。凡持有三省市人社部门颁发的专业技术职务任职资格证书的人才，到天津双创特区就业创业将享有项目申报、企业注册等方面的便利。

目前，京津冀人才一体化发展部际协调小组已经成立，并建立起高级专家数据库，为三地人才共享共用。该市将利用数据库进一步加大延揽首都人才的力度，同时考虑与河北省在错位发展、产业布局中人才的互通互融问题，并为本地用人单位、科研机构、科技型企业寻觅人才铺设路径。

贵 州

引导人才在基层一线建功立业

为构建“下得去、上得来、稳得住、能发展”的基层人才格局，贵州近年来对在基层一线工作的人才，在待遇、职称、成长等方面实行政策倾斜，着力破解人才向基层一线流动难题。

为了引导更多的高校毕业生到基层干事创业，贵州下发《关于促进高等学校毕业生就业的意见》，建立完善了鼓励高校毕业生到基层干事创业和基层选拔使用人才的长效机制。实施“两个80%”基层公务员培养计划：每年新招录公务员80%安排到乡镇基层工作，省市县三级机关补充工作人员80%面向基层遴选。同时，逐步引导省、市、县各级事业单位新聘用人员到乡镇帮助工作或挂职锻炼，在乡镇期间，享受基层工作津贴。针对大量扎根基层的专业技术人员，出台《关于加强基层专业技术人才队伍建设的实施意见》，对培养引进、评价使用和激励保障，尤其是职称评定等提出多项突破性举措。

湖 北

基层一线人才到省城挂职锻炼

为加强对基层一线人才的培养力度，湖北省委2014年启动了“选调基层一线人才挂职锻炼”项目。

本项目是湖北省实施人才工作倾斜基层“双聘双挂”行动子项目之一，面向全省省级以上贫困县和扶贫点的教育、卫生、农业等企事业单位，选调专业技术人才到省重点企事业单位脱产挂职学习锻炼一年。挂职期间，原单位工资福利待遇不变，省里对挂职人员每人每年给予1.2万元标准的经费补助。

宁 波

引导科技人才向一线集聚

近年来，为促使人才实现跨地区、跨行业、跨体制流动，宁波市频出实招，创新人才流动配置机制。该市大力倡导科技人才向一线集聚，明确高校、科研机构人员经单位同意自主创业或到企业工作的，其人事关系5年内可保留在原单位。同时，为了消除人才引进中的“身份”顾虑，该市正筹建人才创新港，对引进的具有事业身份的科技人才或在国（境）外著名科研机构和高校工作的人才，经认定后可在企业工作或创业期间挂靠人才创新港，5年内保留事业身份或享受事业身份待遇。

此外，该市今年出台专门政策，加大对人力资源服务行业的扶持力度，探索建立市人力资源服务产业基金，每年安排500万元支持人力资源服务业发展，以市场服务带动更多人才流动。

甘肃张掖

鼓励优秀人才到基层建科研工作站

今年，甘肃张掖市出台《关于在基层设立专家科研工作站的实施方案》，引导鼓励省内外大专院校、科研院所、高新企业等单位的专业技术人才到基层一线开展项目研发、成果转化推广、合作攻关、人才培养、技术指导等服务，培养基层急需紧缺人才，破解基层发展技术难题。

新政明确，对于新设立的科研工作站，将连续3年每年给予5万元的补助，用于补贴科研工作站科研工作经费及专业技术人才的食宿、交通等费用；对创新创业成效特别明显的科研工作站，一次性给予8万元-10万元资金奖励。从今年起，张掖市每年支持设立10个左右科研工作站，到2020年每个县区设立10个左右科研工作站。每个工作站每年确定1项以上科研课题开展研究，每年至少推广或转化1项以上科研成果，培养帮带5-8名青年骨干人才。